Depois de sustos ao longo do Plano Real, dívida pública está sob controle

O que faz uma pessoa física que precisa honrar compromissos urgentes, mas não tem recursos? Pega dinheiro emprestado e se endivida com juros. Com o governo, o processo é parecido, porém mais complexo. O Tesouro Nacional emite títulos e se compromete a devolver o dinheiro com alguma correção anos mais tarde, aumentando a dívida pública.

Responsável por provocar momentos de susto nas contas públicas brasileiras nos 20 anos de Plano Real, a dívida pública está sob controle nos últimos anos. Depois de ter disparado nas crises cambiais de 1998 e 2002, o endividamento do governo caiu na última década, beneficiado pela melhoria no perfil e pelo fato de o país ter passado de devedor a credor externo.

Nos primeiros anos após a criação do Plano Real, o Brasil tinha a maior parte da dívida interna atrelada ao câmbio e aos juros básicos da economia. Segundo o professor Francisco Lopreato, da Universidade de Campinas (Unicamp), especialista em política fiscal, entre 1999 e 2002, cerca de 95% da dívida mobiliária – em títulos – interna estavam corrigidos pelos juros básicos (60%) e pelo dólar (35%).

Esse tipo de composição foi fatal para o Brasil nas crises da Ásia, da Rússia e de 2002. A disparada do dólar multiplicou a dívida em reais atrelada ao câmbio. Para tentar segurar a cotação e atrair capitais estrangeiros, o Banco Central teve de aumentar os juros, o que impactou os títulos vinculados à taxa Selic – juros básicos da economia.

O efeito sobre as contas públicas foi perverso. Em 2002, a dívida líquida do setor público, que considera tudo o que o setor público tem a pagar e a receber, chegou a saltar para 60% do Produto Interno Bruto (PIB, soma das riquezas produzidas no país). “Foi a pior combinação pela qual o Brasil poderia passar naquele momento. A ancoragem do dólar forçou o aumento dos juros e aumentou o endividamento do país”, recorda Carlos Eduardo Freitas, diretor do Banco Central por duas vezes, entre 1985 e 1988 e de 1999 a 2003.

Segundo Freitas, também contribuiu para a alta da dívida pública na primeira fase do Plano Real o reconhecimento, pelo governo federal, de esqueletos econômicos, débitos resultantes de planos econômicos antigos. Além disso, a renegociação das dívidas dos estados e o Proer, programa de ajuda aos bancos que quebraram após o Plano Real, impulsionaram o endividamento federal.

Atualmente, apenas 10% da dívida estão atrelados aos juros; e 10%, ao câmbio, considerando as vendas de dólares no mercado futuro feitas pelo Banco Central. Para Lopreato, o trabalho de gerenciamento da dívida pública a partir de 2003, que privilegiou a troca dos títulos atrelados aos juros e ao câmbio por papéis prefixados – com taxas determinadas antecipadamente – e corrigidos pela inflação, diminuiu a vulnerabilidade do país. Atualmente, a dívida líquida do setor público está em 34% do PIB.

Outro fator que contribuiu para a redução da dívida líquida ocorreu em 2006, quando o Brasil passou de devedor a credor externo. O Brasil virou credor ao acumular reservas internacionais, hoje em torno de US$ 380 bilhões, em montante superior à dívida externa (pública e privada), atualmente em US$ 326 bilhões.

“Para quem se lembra da crise da dívida externa dos anos 80 e dos acordos com o Fundo Monetário Internacional até 2004, essa é nossa maior vitória”, diz Lopreato. “Agora, quando o dólar dispara, como aconteceu no ano passado, a dívida líquida cai porque as reservas internacionais superam o endividamento externo”, explica.

Apesar de estar sob controle, a dívida pública tem sido pressionada nos últimos anos pelas ajudas do Tesouro Nacional aos bancos públicos. Desde 2009, o Tesouro emitiu cerca de R$ 300 bilhões em títulos públicos para aumentar o capital do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). A operação não tem impacto na dívida líquida, mas aumenta a dívida bruta do governo.

O reforço permite que a instituição empreste mais ao setor produtivo e estimule investimentos, mas a ajuda oficial divide a opinião de economistas. “De fato, os aportes para o BNDES aumentaram a dívida bruta, mas o impacto é relativamente pequeno. As emissões são importantes para ampliar os investimentos e ajudar a economia”, diz Lopreato. “Essas ajudas só provocam inflação e não têm impacto sobre o total de investimentos. O empresário, na prática, apenas deixa de usar os próprios recursos e investe com empréstimos a juros baixos concedidos pelo governo”, critica Freitas.

Carga tributária aumentou 10 pontos percentuais após criação do real

A estabilidade da moeda trouxe custos para o contribuinte. Necessário para derrubar a inflação, o ajuste fiscal resultou em aumento de impostos. De acordo com a Receita Federal, a carga tributária – peso dos tributos sobre a economia – saltou mais de 10 pontos percentuais depois do Plano Real. De 25,72% do Produto Interno Bruto (PIB) em 1993, ano anterior ao plano, o indicador subiu para 35,85% em 2012, dado mais recente.

Para equilibrar as contas públicas, o governo federal criou e aumentou tributos nos anos seguintes à criação do real. O destaque foram as contribuições sociais, cujas receitas ficam todas com a União. As principais são a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (Cofins), o PIS, o Pasep e a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), que taxou as transações financeiras até 2007. A voracidade sobre os contribuintes, no entanto, destacam especialistas, puniu as camadas mais pobres da população e não resultou em melhoria de serviços públicos.

Presidente do Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT), João Eloi Olenike diz que o real acentuou uma tendência iniciada com a Constituição de 1988, que permitiu aos governos (federal, estadual e municipal) obter cada vez mais recursos por meio do aumento de tributos. Para ele, o maior problema é que a tributação, no Brasil, concentra-se no consumo e nos salários.

Com caráter regressivo, a tributação sobre o consumo pune os mais pobres porque as alíquotas incidem sobre o preço final dos produtos. Para uma mercadoria que custa R$ 5 e tem alíquota de 20%, o consumidor pagará R$ 1 de tributo, independentemente da classe social. Proporcionalmente, a quantia pesa mais no bolso dos mais pobres. Com desconto direto na folha de pagamento, a tributação sobre os salários taxa os trabalhadores, não os empresários.

“Hoje, no Brasil, não temos uma política tributária para que haja uma arrecadação de acordo com a capacidade contributiva de cada cidadão. Existe, sim, uma política de arrecadação tributária. Aquela do quanto mais eu arrecadar, melhor”, critica Olenike. Ele defende uma reforma tributária executada em etapas que mude o foco da tributação para o lucro e o patrimônio, que têm maior impacto sobre as parcelas mais ricas da população. “Hoje não existe interesse em fazer reforma tributária. Se cada vez se arrecada mais, por que fazer reforma tributária?”, questiona.

Em 2012, os tributos sobre o consumo e os salários corresponderam a 76,26% da arrecadação, segundo a Receita Federal. Nos países da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), grupo que reúne nações desenvolvidas, a média correspondia a 58,35% em 2011. A tributação sobre a renda e o patrimônio somava 21,69% da arrecadação no Brasil, contra 38,27% da OCDE.

Para Cláudio Damasceno, presidente do Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal (Sindifisco Nacional), as distorções no sistema tributário brasileiro persistem porque, até hoje, o grande capital define os rumos da política tributária. “Temos uma carga de primeiro mundo e retorno de terceiro mundo nos serviços que o governo acaba oferecendo à população. Desde a criação do real, pouco mudou”, comenta.

Damasceno cita a defasagem de 61% na correção da tabela do Imposto de Renda e a isenção na distribuição de lucros e dividendos para sócios e acionistas como medidas que pioraram o sistema tributário brasileiro para a população de menor renda nos últimos 20 anos. “Nos países desenvolvidos, a tributação sobre o patrimônio é muito maior. Essa discrepância tem raízes profundas”, diz.

Apesar do aumento da carga tributária nas últimas duas décadas, a Receita Federal não considera o peso dos impostos sobre a economia alto em relação a outros países. Segundo o órgão, o Brasil está numa posição intermediária na comparação com os 27 países da OCDE. Além disso, a Receita informa que alguns países como o Chile, cuja carga tributária soma 21,8% do PIB, não tem Previdência Social.

A Secretaria de Política Econômica do Ministério da Fazenda alega que a carga tributária líquida, que desconta dos tributos arrecadados o retorno à sociedade por meio de subsídios e das transferências de renda, ficou praticamente estável nos últimos anos, passando de 18,39% em 2002 (dado mais antigo disponível) para 19,82% em 2012. Segundo a secretaria, a carga tributária líquida é mais importante que a carga bruta porque considera as devoluções do governo, que aumentam a renda disponível do setor privado e o bem-estar das famílias.