PEC
nº 241/2016: o novo regime fiscal e seus possíveis impactos
O governo de
Michel Temer encaminhou, em 16 de junho de 2016, ao Congresso Nacional (CN), a
Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 241/2016 para estabelecer um novo
regime fiscal, com o objetivo de impor limites ao crescimento da despesa
primária [1] da União no longo prazo. Essa iniciativa foi antecedida de medidas
governamentais de curto prazo, principalmente do anúncio de uma nova meta
fiscal para 2016. O objetivo deste texto é descrever e analisar essas duas
medidas de governo, notadamente o novo regime fiscal.
A
revisão da meta de ajuste fiscal
A elaboração
da proposta para o ajuste fiscal no curto prazo consolida o processo iniciado
em maio passado, com a aprovação da nova meta de resultado primário [2] do
setor público para o ano e, consequentemente, a modificação da Lei de
Diretrizes Orçamentárias de 2016 (Lei nº 13.242, de 30 de dezembro de 2015). O
primeiro passo da mudança na meta fiscal foi dado em 28 de março de 2016,
quando o governo de Dilma Rousseff enviou ao Congresso Nacional um projeto de
lei que, entre outras coisas, previa tal medida. O Projeto de Lei nº1 de
2016-CN previa um superávit de R$ 2,7 bilhões, podendo chegar a um déficit de
R$ 96,7 bilhões [3].
Apesar de o
projeto de lei ainda estar em tramitação no Congresso Nacional, no dia 23 de
maio, por meio da Mensagem 282, o governo de Michel Temer o reapresentou, mas
com nova definição da meta de resultado primário. O projeto, dessa vez aprovado
rapidamente e sem maiores questionamentos, fixou a nova meta da União para
déficit de R$ 170,5 bilhões. Esse valor incluiu o déficit primário de R$ 113,9
bilhões [4] e R$ 56,6 bilhões referentes aos seguintes passivos e despesas já
contratadas:
· R$ 19,9 bilhões devidos à
Renegociação de Dívida dos Estados e outros Passivos;
· R$ 21,2 bilhões pelo
Descontingenciamento de Despesas;
· R$ 9,0 bilhões para o
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC);
· R$ 3,5 bilhões para o
Ministério da Defesa; e
· R$ 3,0 bilhões para o
Ministério da Saúde.
[1] Também conhecida como despesa não
financeira, corresponde ao conjunto de gastos que possibilita a oferta de
serviços públicos à sociedade, deduzidas as despesas financeiras. São exemplos
os gastos com pessoal, custeio e investimento. Pode ser de natureza obrigatória
ou discricionária.
[2] Diferença entre
receitas e despesas do governo, excluindo-se da conta as receitas e despesas
com juros.
[3] Valor próximo ao das
projeções de mercado feitas à época – as expectativas de mercado reunidas pelo
Ministério da Fazenda indicavam, na média, déficit de R$ 109 bilhões em 2016
(mediana: R$ 104 bilhões).
[4] Déficit previsto pelo
Ministério da Fazenda (MF) no Relatório de Avaliação de Receitas e Despesas
Primárias do 2º Bimestre de 2016.
Para o setor
público não financeiro consolidado, a nova meta fixa déficit de R$ 163,9
bilhões, composto de déficit de R$ 170,5 bilhões para o governo central e
superávit de R$ 6,6 bilhões para os estados e municípios.
A definição da
nova meta de resultado primário teve como principais fundamentos a revisão dos
parâmetros macroeconômicos e de todas as previsões de receitas consideradas
incertas ou extraordinárias, como, por exemplo, a regularização de ativos no
exterior – Rerct e a recriação da CPMF (Contribuição Provisória sobre
Movimentações Financeiras) que foram excluídas na previsão de arrecadação .
A meta da
União de déficit de R$ 170,5 bilhões acomoda, portanto, os cenários mais
pessimistas no que diz respeito às frustrações de receitas e aumento de
despesas. Com isso, o governo vem sinalizando que pretende promover um ajuste
nas contas públicas com foco nas despesas primárias, principalmente as
vinculadas a receitas. Em diversas declarações à imprensa, o atual ministro da
Fazenda, Henrique Meirelles, tem afirmado que o problema da despesa pública é
estrutural, em razão, principalmente, das despesas obrigatórias definidas na
Constituição Federal (CF) e que, portanto, para controlá-las, seria necessário
reformar a CF/88.
Desta forma,
no ajuste que está sendo conduzido, as despesas financeiras - pagamento de
juros e amortização da dívida pública - que consomem aproximadamente 45% do
orçamento geral da União6 , são desconsideradas pela nova equipe econômica.
Despesas que de alguma forma têm impacto sobre a vida do trabalhador, como, por
exemplo, as relacionadas à Previdência Social e aos sistemas de saúde e de
educação públicos é que acabam servindo de margem para a nova política fiscal.
A linha básica
de argumentação do governo fundamenta-se na avaliação de que houve crescimento
descontrolado da despesa primária, em ritmo maior do que o crescimento do
Produto Interno Bruto (PIB), o que tornaria sua trajetória de expansão
insustentável no longo prazo.
De fato, nos
últimos 18 anos, até 2015, a despesa primária teve incrementos superiores aos
dos preços medidos pelo IPCA-IBGE, e ao PIB. No entanto, essa expansão das
despesas não esteve, nesse prazo longo, descolada dos aumentos das receitas
primárias do governo. A Tabela 1 mostra o comportamento da despesa primária
diante de alguns indicadores: inflação (IPCA – IBGE), Receita Total e o PIB.
Quando se
analisa o comportamento da despesa em relação à inflação medida pelo IPCA-IBGE,
nota-se que, em praticamente todo o período observado, a primeira teve
variações superiores aos da última. Ou seja, apenas em 1999 e em 2011 não
ocorreu aumento real das despesas primárias (Tabela 1 e Gráfico 1).
Da mesma
forma, no período analisado, ao se comparar com a variação nominal do PIB, verificasse
que apenas em quatro anos a despesa teve crescimento inferior a esse indicador
(1999, 2003, 2008 e 2011). Vale notar que, com exceção de 2008, os três outros
momentos em que as despesas ficaram abaixo do PIB foram os primeiros anos de
mandato presidencial, em que, via de regra, os governantes implementam
políticas restritivas contando com o apoio adquirido na eleição anterior.
Já com relação
ao comportamento das despesas frente ao comportamento das receitas, verifica-se
maior compatibilidade entre os dois indicadores no período de 1998-2008 e
2010-2011. Em 2009, a variação da receita fica bem abaixo da variação da
despesa devido aos reflexos da crise internacional de 2008 nas contas públicas
nacionais e das medidas anticíclicas adotadas pelo governo federal. Após uma
forte retomada do crescimento das receitas em 2010, verifica-se, a partir de
2012, o início de um período de quatro anos de comportamento mais débil das
receitas, registrando um descompasso entre esses indicadores. Parece que está
aí, nesse último período, a raiz do desequilíbrio fiscal recente.
A observação
desses dados parece ir contra a ideia de que tem havido um descontrole das
despesas, mas sim de que o problema fiscal está associado à estagnação
econômica de 2014, seguida pela crise, e ao ajuste recessivo adotado em 2015.
As despesas primárias, como se disse, tiveram um comportamento compatível com o
aumento das receitas até 2012. Essas últimas aumentaram por efeito do ciclo de
crescimento e da maior formalização da economia, como se evidencia pela
estabilidade da carga tributária como percentual do PIB na casa dos 33%7 . Foi
em 2014 e em 2015, sob efeito da crise internacional e da perda de dinamismo
interno, aliado ao ajuste recessivo adotado em 2015, que as receitas se
deprimiram comprometendo o equilíbrio fiscal.
Além da
revisão da meta fiscal, outras medidas foram anunciadas para compor o ajuste.
Há a previsão, por exemplo, de que o BNDES8 devolva R$ 100 bilhões ao Tesouro
Nacional (sendo R$ 40 bilhões esse ano, R$ 30 bilhões em 2017 e o restante em
2018) o que, segundo o governo, implicaria em uma economia com pagamento de
juros e em redução da Dívida Bruta da União.
Também, há a
intenção de extinguir o Fundo Soberano, que foi criado em 2008 com o intuito de
mitigar os efeitos dos ciclos econômicos no país e conta com um patrimônio
atual de aproximadamente R$ 2,0 bilhões.
O governo
Temer também tem declarado apoio a outras medidas que convergem com a
perspectiva de um Estado mais enxuto, que recua no provimento de direitos
sociais e abre maior espaço para atuação da iniciativa privada. Algumas destas
medidas, já em discussão no Congresso brasileiro, tratam de reformas
regulatórias no setor de petróleo e gás, como a retirada da obrigatoriedade de
participação da Petrobras nos investimentos do pré-sal9 ; aceleração das
concessões para a iniciativa privada e retomada do processo de privatizações
Dando
prosseguimento à estratégia de limitar o crescimento das despesas primárias,
foi apresentada a proposta de alteração da constituição - PEC 241/16 – que
institui o novo regime fiscal.
A
PEC 241/2016
No dia 16 de
junho, foi enviada ao Congresso Nacional a Proposta de Emenda à Constituição nº
241 de 2016, que altera o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
(ADCT) para instituir o novo regime fiscal. A proposta insere mais cinco
artigos no ADCT e sua abrangência alcança todos os Poderes da União e os órgãos
federais com autonomia administrativa e financeira integrantes do Orçamento
Fiscal e da Seguridade Social.
De acordo com
a PEC, o novo regime fiscal terá duração de 20 anos, contados a partir de 2017,
com a possibilidade de alteração, pelo Executivo, no método de correção dos
limites a partir do décimo exercício de vigência.
O novo regime
fixa, para cada ano, limite individualizado para a despesa primária total do
poder Executivo, do Judiciário, do Legislativo, inclusive o Tribunal de Contas
da União (TCU), o Ministério Público da União (MPU) e a Defensoria Pública da
União (DPU), incluindo entidades da administração pública federal direta e
indireta, os fundos e as fundações instituídos e mantidos pelo poder Público e
as empresas estatais dependentes – ainda que os poderes tenham garantia
constitucional de autonomia administrativa e financeira.
A proposta
limita os gastos para 2017 à despesa primária realizada no exercício de 2016,
corrigida pela variação do IPCA, ou de outro índice que vier a substituí-lo,
para o período de janeiro a dezembro de 2016. Nos exercícios posteriores, a
despesa fica limitada ao valor referente ao período imediatamente anterior,
corrigido pelo mesmo índice. Isso significa que a despesa primária, como um todo,
ficará congelada por 20 anos no mesmo patamar real de 2016.
Como no
momento de elaboração das leis orçamentárias não é possível definir o índice de
inflação anual, este será calculado com base na estimativa feita pelo poder
Executivo e, posteriormente, os ajustes serão feitos no limite de despesa de
cada poder ou órgão.
A apuração do
limite estabelecido se dará pelo somatório das despesas que afetam o resultado
primário no exercício, incluídos os restos a pagar referentes às despesas
primárias. Como o resultado primário é apurado pelo regime de caixa (desembolso
efetivo de recursos), o conceito de despesa sobre o qual se imporá o limite de
gastos é a despesa paga.
A proposta do
governo estabelece sanções aos órgãos ou poderes que descumprirem o limite estabelecido
para as despesas. Havendo descumprimento, o órgão ou poder estará impedido, no
exercício seguinte, de:
· conceder, a qualquer título,
vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração de servidores públicos,
inclusive a revisão geral anual prevista na CF. São exceções os derivados de
sentença judicial ou de determinação legal decorrente de atos anteriores à
entrada em vigor da PEC 241;
· criar cargo, emprego ou
função que implique aumento de despesa;
· alterar a estrutura de
carreira que implique aumento de despesa;
· admitir ou contratar
pessoal, a qualquer título. Com a exceção da reposição de cargos de chefia e de
direção que não acarretem aumento de despesa e aquelas decorrentes de vacâncias
de cargos efetivos; e
· realizar concurso público.
No caso do
poder Executivo, além dos impedimentos já descritos, adicionalmente, a despesa
nominal com subsídios e subvenções econômicas não poderá superar aquela
realizada no exercício anterior; e fica vedada a concessão ou a ampliação de
incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de
receita. Ainda que haja penalizações relativas aos subsídios e subvenções, a
principal repercussão de um eventual descumprimento recairá sobre os servidores
públicos e a estrutura de pessoal da administração.
Não serão
incluídas no limite estabelecido, apenas, as transferências constitucionais
para os estados, o DF e/ou municípios; o crédito extraordinário para atender a
despesas imprevisíveis e urgentes; as despesas com a realização de eleições
pela Justiça Eleitoral; outras transferências obrigatórias derivadas de lei que
sejam apuradas em função de receitas vinculadas; e despesas com aumento de
capital de empresas estatais não dependentes.
A proposta
ainda determina que os pontos vedados introduzidos pelo novo regime fiscal não
constituirão obrigação de pagamento futuro pela União ou direitos de outrem
sobre o erário.
A PEC altera
também a vinculação entre receitas e despesas públicas, afetando a área social
da ação estatal. Os limites mínimos definidos para aplicação nas áreas de saúde
e educação, que possuem seus recursos vinculados por determinações
constitucionais10, também serão corrigidos na forma como estabelecido na PEC,
ou seja, terão que se enquadrar no limite total de gastos corrigidos pelo IPCA
do ano anterior. Para isso, a presente proposta também revoga o artigo 2º da
Emenda Constitucional nº 86 de 17/03/2015, que estabelece a progressividade nos
gastos mínimos com a área da Saúde em porcentuais da Receita Corrente Líquida.
Atualmente, já
é comum que os governos tratem as vinculações constitucionais para a saúde e a
educação como limites máximos de despesa, e não enquanto patamar mínimo de
investimento, que é o que são. Dessa forma, uma das consequências que a
aprovação dessa PEC poderia trazer para os investimentos em áreas sociais
fundamentais é o congelamento dos gastos, mesmo que em termos reais, nos patamares
de 2016, com consequências para o desenvolvimento de políticas públicas para
toda a sociedade.
As mudanças
propostas, por meio da PEC 241, confirmam a opção do governo em exercício em
priorizar o ajuste fiscal pela ótica da despesa primária. Os novos critérios de
reajuste das principais despesas da União confirmam esta estratégia. Ao prever
que as despesas do Governo Federal, independentemente do nível da atividade
econômica, passem a ser reajustadas somente pela inflação do ano anterior, sua
aprovação acaba tendo impacto significativo nas conquistas recentes dos
trabalhadores.
A Tabela 2
mostra as diferenças anuais entre as despesas realizadas em educação e saúde
durante o período de 2002 a 2015, e as mesmas despesas calculadas caso a nova
regra tivesse sido adotada durante o mesmo período. Observa-se, por esta
simulação, que os gastos com educação e saúde teriam sido significativamente
menores se as regras propostas pelo governo tivessem sido implementadas desde
2003. No caso da educação, com a nova regra, a redução seria de 47%, no
período. Já em relação às despesas com saúde, a redução seria de 27%11 . Em
relação ao montante de recursos, a perda na saúde, entre 2002 e 2015, teria
sido de R$ 295,9 bilhões e, na educação, de R$ 377,7 bilhões.
É importante
perceber que, mesmo garantindo a manutenção dos aumentos reais que foram
implementados entre 2003 e 2015 nas despesas com educação e saúde, as pressões
por mais e melhores serviços públicos tendem a se intensificar. Essa pressão
deve aumentar seja por questões demográficas, como o crescimento e o
envelhecimento da população, ou pelo constante aumento das demandas sociais.
Além disso, considerando a grande carência da sociedade brasileira por serviços
públicos, o congelamento real das despesas primárias por um período de 20 anos,
tal qual definido pela nova regra, poderá comprometer ou até mesmo não
assegurar a todos o atendimento mínimo desses serviços.
Os efeitos da
PEC 241/16 podem ser melhor visualizados quando esses dados são apresentados em
gráficos. Nota-se que os Gráficos 4 e 5 assumem a forma de “boca de jacaré”
evidenciando a disparidade entre os gastos efetivos e os mesmos gastos caso a
regra proposta já estivesse em vigor desde 2002. Quanto maior a “boca de
jacaré”, maior a diferença.
Outra possível
consequência das medidas previstas na PEC poderá ser a revogação ou alteração
da política de valorização do salário mínimo (SM). Implementada em 2007, como
uma política até 2023, a valorização do SM foi responsável, em grande parte,
pela dinâmica recente do mercado interno e pelo crescimento da renda média do
trabalhador. A atual metodologia de reajuste do SM, baseada na reposição da
inflação e na variação do PIB, está prevista em lei para vigorar até janeiro de
2019, podendo ser afetada com os novos limites propostos para os gastos
públicos.
O piso de
benefícios da seguridade social (previdência e benefícios assistenciais) e
parte dos salários de servidores públicos, seguindo a regra de reajuste do
mínimo, contribuirão para elevações das despesas em ritmo maior do que o
permitido pela PEC. Portanto, tais aumentos teriam que ser acomodados por
reduções em outros gastos, o que encontraria dificuldades crescentes. Em
consequência, pode-se ter uma pressão política pela revisão da regra de
reajuste do SM, da desvinculação dos benefícios da seguridade social deste
patamar básico ou outras mudanças nas regras de acesso e de valor dos
benefícios previdenciários e assistenciais. Vale notar que a imprensa vem
informando que tais medidas têm sido objeto de discussão do governo.
A PEC
241/2016, se aprovada, também terá impacto nos estados e no Distrito Federal
(DF), que tentam renegociar suas dívidas com a União. Já havia uma proposta de
renegociação em tramitação: o Projeto de Lei Complementar nº 257, de 22 de
março de 2016 (PLP 257/2016), que propõe a reestruturação e alongamento de
dívidas dos estados e do DF12 . Como resultado de um processo de negociação em
torno dos valores e dos critérios de cálculo da dívida repactuada que chegou
até o Supremo Tribunal Federal, os estados e o DF e a União estabeleceram um
novo acordo para a dívida em reunião no dia 20 de junho de 2016. Este acordo
está baseado em três pontos e a contrapartida exigida pelo governo federal foi
que os estados e o DF aderissem à PEC 241/16. Os três pontos são:
· O pagamento das parcelas
mensais com o serviço da dívida fica suspenso até dezembro de 2016. Ao retornar
o pagamento, em janeiro de 2017, será dado um desconto significativo no valor
das parcelas. Nos meses seguintes, esses descontos caem gradativamente, até que
em junho de 2018, os estados e o DF voltarão a pagar o valor integral de suas
parcelas. O governo afirma que não há um perdão da dívida, pois o valor
descontado das parcelas será somado ao saldo devedor e, ao final do financiamento,
a dívida de cada ente será paga integralmente.
· Os 11 estados que obtiveram
liminares no Supremo Tribunal Federal para corrigir as dívidas por juros
simples aceitam desistir das ações e voltar a pagar as parcelas corrigidas por
juros compostos. A partir de julho de 2016, estes estados terão 24 meses para
quitar o que deixaram de pagar à União em função destas decisões temporárias da
Justiça.
· Os estados e o DF ganham um
prazo de mais 10 anos para o pagamento de dívidas estaduais junto ao BNDES.
Considerações
finais
O pacote de
medidas anunciado, até o momento, pelo governo com o objetivo de promover um
ajuste nas contas públicas, leva a uma redução relativa do papel do Estado como
indutor do desenvolvimento no país. Caracterizam-se, portanto, como medidas de
caráter neoliberal e trata-se, na verdade, de uma reforma do Estado.
Segundo o
governo, o aumento da despesa primária nos últimos anos, sem contrapartida por
parte das receitas, torna necessárias mudanças que sinalizem a inversão desse
quadro. Para tal, as medidas até então anunciadas apenas consideram como
variável de ajuste as despesas primárias, excetuando-se do ajuste o gasto com
os juros da dívida. O governo atual também deixou de optar por mudanças na
estrutura de arrecadação, seja via aumento de impostos ou por meio de uma
reforma na estrutura tributária, que corrigisse o caráter regressivo da
tributação brasileira.
Ao longo do
texto foi mostrado que as despesas apresentaram deslocamento da variação da
receita somente nos últimos quatro anos da série, iniciada em 1998 e finalizada
em 2015. Assim, somente a partir de 2012, as contas públicas começaram a
indicar desequilíbrios, em função da desaceleração da economia e da crise
recessiva, com reflexos na queda da arrecadação de impostos.
A fixação de
um limite de aumento das despesas primárias do setor público baseado na
inflação passada por 20 anos (com possível revisão a partir do 10º ano de
vigência) congela os atuais patamares reais de gastos correntes e investimentos
por um período bastante longo. Tais gastos não poderão acompanhar a expansão da
demanda por serviços públicos advinda do crescimento econômico e do simples
aumento populacional. Além disso, como algumas despesas obrigatórias - como a
Previdência Social e o regime de previdência do setor público- estarão sendo
pressionadas pelo aumento do número de beneficiários, pode-se prever que a
expansão de gastos em algumas funções irá implicar em redução de outras, para
que o montante total se acomode dentro do limite. Enquanto isso, não há medidas
concretas que apontem para a redução dos gastos com juros sobre a dívida
pública, que continuam em níveis incomparáveis internacionalmente e
incompatíveis com a situação de endividamento do Estado.
A aprovação da
PEC 241/2016 deverá ter impacto direto no poder aquisitivo dos salários dos
trabalhadores já que, atualmente, no caso dos servidores públicos, a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) determina que os critérios de aumento dos gastos
com pessoal se deem com base na Receita Corrente Líquida (RCL). Já no caso dos
trabalhadores da iniciativa privada, além do impacto com a possível alteração
na metodologia do reajuste do SM, os trabalhadores para quem ele é referência
podem vir a ter seus ganhos reais comprometidos. Toda a população brasileira
irá ser penalizada com a muito provável redução, em quantidade e qualidade, dos
serviços públicos de saúde e educação.
Outro ponto
importante da proposta diz respeito aos limites com gastos em Educação e Saúde.
Com a nova regra apresentada na PEC, fica notória a possibilidade de redução da
destinação de recursos públicos para estas áreas. Nestes casos é de se esperar
que os recursos mínimos garantidos na Constituição Federal acabem se efetivando
como um limite máximo, já que ficará a critério do Congresso Nacional definir
valores superiores para essas áreas, respeitando o limite total de gastos. Ou
seja, poderá provocar ainda o comprometimento da execução de outras políticas
públicas, cuja finalidade principal é atender às demandas da sociedade.
A proposta de
fixação do valor real das despesas ao patamar de 2016 incita uma questão
importante não explicitada pelo governo: em caso de recuperação da arrecadação,
com possível retorno de aumentos reais da receita como se verificou ao longo de
vários anos na última década, qual deverá ser o destino do superávit? Seria
utilizado na amortização da dívida pública ou na redução de impostos?
O que parece
ficar evidente é que as medidas apresentadas seguem a linha de redução do papel
do Estado. A limitação dos gastos públicos determinará, também, a limitação das
funções do setor público enquanto fomentador de investimentos, provedor de
direitos sociais fundamentais e garantidor de distribuição da renda.
Via http://www.dieese.org.br/
