A democracia
participativa é uma forma de exercício do poder, baseada na participação
dos cidadãos nas tomadas de decisão política.
Atravessamos grande parte do século
XX, acreditando que a forma Representativa era um modelo ideal para
os cidadãos, que assegura a liberdade e igualdade de todos, que isso seria o
verdadeiro conceito de democracia, mas passados quase cem anos, chega-se ao fim
do século XX e acredita-se numa crise existente nesse modelo de Democracia.
Os representantes já não conseguem
mais identificar e atender demandas da sociedade. A população tem se organizado
melhor em torno de infinitas questões, e conquistando melhor o espaço público e
essa população tem cobrado de maneira mais efetiva de seus representantes. As
exigências vêm se tornando mais complexas e fica evidente a necessidade da
participação em conjunto entre representantes e representados.
O conceito de democracia sofre então
uma nova reviravolta em sua trajetória. É preciso considerar que a democracia
representativa já não responde mais as demandas da sociedade e a democracia
direta parece impossível. E como síntese para a resposta dessa crise começa a
se formar o conceito de democracia participativa, tendo características da
forma semidireta, por não desconsiderar seus representantes, mas aproximando os
representados na arena política. E conforme alguns teóricos afirmam que a
democracia participativa se configura entre a direta e representativa. Dentre
estes teóricos, vale ressaltar o conjunto de análises e estudos reunidos no
livro organizado por Leonardo Avritzer (2009), em torno dos quais encontramos
temas como: sociedade civil, cultura brasileira e participação democrática
(Leonardo Avritzer, Juarez Rocha Guimarães e Cícero Araújo); participação
social e direito à participação no governo Lula (Antonio Lambertucci e José
Antônio Moroni); além de uma análise dos conselhos estadual e nacional da
assistência social feita por Eleonora Cunha e Marcia Maria Pinheiro.
José Moroni, discutindo a complexidade e
multiplicidade dos sujeitos políticos na atualidade afirma que “[...] a
democracia representativa, via partidos e processo eleitoral [...] não é
suficiente para a complexidade da sociedade moderna” (2009, p. 109), sendo
necessário criar mecanismos de participação que leve em consideração a
complexidade do mundo moderno que possam influenciar as decisões políticas. E
para Antonio Lambertucci,
A participação social [...]
amplia e fortalece a democracia, contribui para a cultura da paz, do
diálogo e da coesão social e é a espinha dorsal do desenvolvimento social, da
equidade e da justiça. Acreditamos que a democracia participativa revela-se um
excelente método para enfrentar e resolver problemas fundamentais da sociedade
brasileira (LAMBERTUCCI, 2009, p. 71).
De modo geral podemos entender por
democracia participativa
[...] um conjunto de
experiências e mecanismos que tem como finalidade estimular a participação
direta dos cidadãos na vida política através de canais de discussão e decisão.
A democracia participativa preserva a realidade do Estado (e a Democracia
Representativa). Todavia, ela busca superar a dicotomia entre representantes e
representados recuperando o velho ideal da democracia grega: a
participação ativa e efetiva dos cidadãos na vida pública (SELL, 2006, p. 93).
Os mecanismos e instituições da
democracia representativa tem se mostrado significativamente limitados: “os
velhos e tradicionais mecanismo e instituições tem se revelado muitas vezes
insuficientes, embora necessários, para garantir a existência de um regime
político efetivamente democrático” (Ricardo Rodrigues apud ANDRADE,
2003, p. 6-7). Com isso, novos e modernos instrumentos de controle e
participação no poder devem ser permanentemente colocados em prática
democrática em junção com a sociedade atual. Esses mecanismos tem que ser
criados para o complemento e não reformulação das instituições
representativas, mas que englobem na dinâmica política a realidade da sociedade
civil que está cada vez mais organizada em suas entidades e associações, dando
a prática democrática uma realização mais dinâmica, efetiva e real.
A democracia participativa, ou
semidireta, é aquela que partindo de uma democracia representativa, utiliza-se
de mecanismo que proporcionam ao povo um engajamento nas questões políticas,
legitimando questões de relevância para a comunidade como um todo através de
uma participação direta, seja pelo plebiscito, referendo, iniciativa popular,
audiência pública, orçamento participativo, consultas ou por qualquer outra
forma que manifeste a ação popular. Nesse modelo de maior participação
democrática, as organizações da sociedade civil tornam-se interlocutores
políticos legítimos e influentes, adquirem maior visibilidade sobretudo com o
processo de democratização (AVRITZER, 1993; DAGNINO, 2002; REIS, 1995; COSTA,
1994, 1997) e, de certa forma, podemos dizer que a democracia participativa só
poderá ser realizada quando os cidadãos abandonarem um certo individualismo e
tiverem um maior senso de coletividade.
Segundo Dias (2001) a qualidade da
democracia pode ser medida pelo nível de participação política encontrada em
cada sociedade que permite ao cidadão comum inserir-se nos processos de
formulação, decisão e implementação de Políticas Públicas, e desta forma,
“quanto mais direto for o exercício do poder político, mais acentuada será a
capacidade democrática das instituições políticas, cujas decisões estarão mais
próximas de traduzir a genuína vontade popular” (apud VIGLIO, 2004, p. 18). E
Jumária Fonseca destaca o papel das administrações municipais para o êxito de
um modelo de democracia mais participativa
Para que as experiências de
democracia participativa obtenham êxito, as administrações municipais têm papel
fundamental, através da criação de canais de interconexão que viabilizem a
integração entre governo e dos diversos segmentos da sociedade, especialmente a
população de menor renda. De tal maneira, que possam ser partícipes das
diversas fases do processo de planejamento e de deliberação das Políticas
Públicas a serem implementadas nas cidades (2009, p. 34).
Fazendo com que o “direito de ser
cidadão” esteja além do momento das eleições, dando-lhes condições de colaborar
na construção do espaço público e efetivando a ideia de soberania popular,
segundo a qual, “todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos (Democracia Representativa), ou diretamente (tendência
para a democracia participativa)” (FONSECA, 2009, p. 36).
O problema é que “apesar de serem
encontrados no sistema jurídico brasileiro, novos canais que viabilizam a
integração entre representantes e representados de forma mais efetiva, o que se
percebe, é que o exercício da cidadania está delimitado ao direito de votar e
ser votado” (FONSECA, 2009, p. 14).
Falta em nosso país uma cultura cívica
que altere o modus operandi do sistema vigente. Falta também vontade
política, seja por parte do Poder Executivo (por medo de partilhar
parte do poder constituído), seja por parte do Poder Legislativo (de
ver diminuído seu papel na elaboração e aprovação de leis), criando “um
distanciamento entre governo e sociedade – que é próprio do regime
representativo” (FONSECA, 2009, p. 15).
Mas a crise da democracia contemporânea
envolve fatores que vão além da representação e da apatia política.
Carole Pateman afirma (1992) que desde o
início do século XX muitos teóricos políticos levantaram sérias dúvidas sobre a
possibilidade de se colocar em prática um regime democrático no sentido literal
do termo (governo do povo por meio da máxima participação do povo). E Bobbio
(2000) indica pelo menos três fatores a partir dos quais um projeto democrático
tem-se tornado difícil de se concretizar nas sociedades contemporâneas: a
especialidade, a burocracia e a lentidão do processo
O primeiro obstáculo diz
respeito ao aumento da necessidade de competências técnicas que exigem
especialistas para a solução de problemas públicos, com o desenvolvimento de
uma economia regulada e planificada. A necessidade do especialista
impossibilita que a solução possa vir a ser encontrada pelo cidadão comum. Não
se aplica mais a hipótese democrática de que todos podem decidir a respeito de
tudo. O segundo obstáculo refere-se ao crescimento da burocracia, um aparato de
poder ordenado hierarquicamente de cima para baixo, em direção, portanto,
completamente oposta ao sistema de poder burocrático. Apesar de terem
características contraditórias, o desenvolvimento da burocracia é, em parte,
decorrente do desenvolvimento da democracia [...] O terceiro obstáculo traduz
uma tensão intrínseca à própria democracia. À medida que o processo de
democratização evoluiu promovendo a emancipação da sociedade civil, aumentou a
quantidade de demandas dirigidas ao Estado gerando a necessidade de fazer
opções que resultam em descontentamento pelo não-atendimento ou pelo
atendimento não-satisfatório. Existe, como agravante, o fato de que os
procedimentos de resposta do sistema político são lentos relativamente à
rapidez com que novas demandas são dirigidas ao governo (BOBBIO, 2000 apud
NASSUNO, 2006, p. 173-174).
Mas a crise da democracia contemporânea,
longe de diminuir sua validade, aumenta ainda mais a importância da
participação da sociedade civil em um projeto de consolidação do Estado
Democrático de Direito.
José Moroni (2009) aponta alguns mitos
(p. 117-118) e desafios (p. 135-139) relacionados ao modelo de participação.
Gestão Democrática
Hoje em dia se fala muito em gestão
democrática como uma forma de articular a participação da população e de
associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação,
execução e acompanhamento de planos, programas e implementação de Políticas
Públicas que devem ser elaboradas com a participação da sociedade civil em
geral, obedecendo o preceito da democracia participativa que considera a
participação direta da sociedade na formulação de políticas públicas e nos atos
da Administração Pública.
Por gestão democrática podemos entender
uma relação que se estabelece entre Governo e Sociedade, entre a Administração
Pública e a população, construída com base na Democracia
Participativa e na cidadania, assegurando o Controle Social, valorizando o
papel da sociedade civil como co-gestora da coisa pública, colocando em prática
o princípio basilar da Democracia (governo do povo) e Constitucional de
soberania popular. Um modelo de gestão que promove uma maior horizontalização
das relações de poder.
Uma outra forma de pensar um modelo de
gestão democrática é através de um processo de planejamento participativo onde
há um maior envolvimento da sociedade na discussão de diferentes problemas, como
problemas ambientais, Urbanos, Saúde etc.
No planejamento participativo,
cada participante traz uma nova contribuição para o processo de discussão.
Neste sentido há uma grande diversidade de ideias (sic), metas, tarefas,
habilidades e representações (onde os participantes representam distintos setores
da sociedade: público, privado, científico, etc.), o que possibilita que os
problemas sejam analisados sob diferentes pontos de vista. Neste sistema
podem-se observar as seguintes características: i) diversidade de participantes
e interesses; ii) aumento na interação entre os participantes e entre eles e os
instrumentos de suporte a decisão; iii) alteração no método e processo de
planejamento, já que neste caso o processo de planejamento está intimamente
associado ao contexto político da cidade (MAGAGNIN, 2008, p. 18).
É importante ressaltar que este novo
conceito de planejamento público marcado pela participação popular exige a
participação dos Movimentos Sociais que, bem antes do processo de
redemocratização e sobretudo por ocasião da Assembleia Nacional Constituinte de
1987 que promulgou a Constituição Federal de 1988 vem desempenhando
um papel fundamental para consolidação do nosso Estado Democrático de Direito.
Na Assembleia (sic) Nacional
Constituinte, propostas de fortalecimento do poder de influência dos atores
sociais foram apresentadas através das chamadas “iniciativas populares”,
levando, com a sua aprovação, a um aumento da influência dos atores sociais em
diversas instituições (AVRITZER, 2002, p. 573).
Além disso, como afirma Antonio
Lambertucci – então secretário executivo da Secretária-geral da Presidência da
República na época do governo Lula –,
Os espaços de
participação constituem uma grande rede entre indivíduos, suas organizações, movimentos
sociais e o Estado. É por meio delas que, em boa medida, os atores sociais
formam opinião, se expressam, fazem sua vontade ganhar poder coletivo e, assim,
interferem nos destinos do país (LAMBERTUCCI, 2009, p. 82).
E com base em Raquel Raichelis (1998), Eleonora
Cunha e Marcia Pinheiro (2009) é possível afirmar como a partir da aprovação da Constituição
Federal de 1988 o tema da participação da sociedade ganha novos
contornos e dimensões na esfera pública.
Diferentes áreas de políticas
públicas, que foram inscritas na Constituição de 1988 como direitos sociais,
definiram como uma das suas diretrizes a participação social, dentre elas
a saúde e a assistência social. A primeira já desenvolvia
experiências de participação comunitária desde o final da década de 1970, como
os conselhos populares de saúde e as comissões de saúde da Zona Leste (São
Paulo), as comissões interinstitucionais nos três níveis de governo previstas
no Programa de Ações Integradas de Saúde, criado em 1984, e no Programa dos
Sistemas Unificados Descentralizados de Saúde, de 1987 (CUNHA; PINHEIRO, 2009,
p. 145 – grifo nosso).
Se, em um processo de gestão autocrático
e ditatorial, a participação popular é quase nula, em um processo democrático
ampliam-se os canais de discussão e participação. “O contato, que poderia ser
apenas de caráter informativo, pode, em um governo participativo, permitir a
partilha de decisões” (MAGAGNIN, 2008, p. 20).
Regra da participação popular no planejamento urbano associado à organização
política (NOBRE, 1999,
apud MAGAGNIN, 2008, p. 20)
O resultado é um processo mais
democrático, mesmo que leve um tempo maior de duração, já que é preciso
compartilhar com uma determinada comunidade os diferentes problemas e possíveis
soluções que desafiam a gestão pública. O planejamento participativo pode não
ser o mais indicado para tratar de problemas públicos, sobretudo em caso de
problemas técnicos mais complexos, devendo-se adotar um misto de planejamento
tradicional e participativo: “o planejamento participativo é apropriado quando
os problemas estão claramente definidos” (MAGAGNIN, 2008, p. 21).
O processo de um planejamento
participativo pode ser dividido em três fases, segundo W. Allen, M. Kilvington
e C. Horn: o início, onde há o envolvimento dos diversos segmentos e definição
das regras a serem adotadas; o planejamento, ou seja, o trabalho em conjunto
para traçar as ações necessárias a fim de alcançar os objetivos propostos; e
por fim a implementação e o monitoramento (apud MAGAGNIN, 2008, p. 19).
Fases de um processo de planejamento participativo
(apud MAGAGNIN, 2008, p. 19)
De acordo com Renata Magagnin o processo de participação popular pode
ser passivo ou ativo, dependendo “do processo adotado pelos planejadores para a
participação dos cidadãos no processo de tomada de decisão” (MAGAGNIN, 2008, p.
20) e, citando J. N. Pretty (de acordo com o quadro abaixo), Renata Magagnin
mostra que as formas de participação popular “partem de níveis de participação
mais passiva ou manipulada (nível 1) para uma participação mais ativa ou com
alto nível de mobilização (nível 7)” (apud MAGAGNIN, 2008, p. 21).
Grau de envolvimento popular no processo de tomada de decisão
(PRETTY apud
MAGAGNIN, 2008, p. 21)
É preciso considerar que a participação da sociedade na “res publica” (coisa
pública) tem sido facilitada hoje em dia em função das novas tecnologias de
informação e comunicação (TIC) sobretudo a internet – dando origem ao
conceito de CiberDemocracia. A internet hoje em dia faz parte do
cotidiano de uma parcela significativa da população de várias maneiras e
permite a divulgação e o acesso a uma grande quantidade de informação, em
várias áreas e nas mais diferentes esferas de poder: executivo, legislativo,
judiciário, em nível federal, estadual ou municipal. A utilização da internet como
ferramenta democrática possibilita que um número maior de cidadãos possa
discutir os problemas da sociedade e isso independente do local onde ele
esteja. Um cidadão do interior do Estado de Pernambuco pode acompanhar, por
exemplo, em tempo real, os debates de propostas que são feitos na Câmara dos
Deputados no Congresso Nacional e uma cidadã brasileira que esteja morando em
algum País no estrangeiro pode fazer o download do discurso na plenária do
Congresso Nacional de um deputado específico ou de um senador da república,
sobre um tema de seu interesse, ou fazer uma denúncia no site da Controladoria
Geral da União de má utilização de recursos públicos federais conveniado com
algum ente federativo do país.
No Brasil, a internet poderia
ser utilizada como ferramenta para ampliar o processo de planejamento
participativo nos municípios. Outro elemento que poderia contribuir para a
ampliação do processo participativo está associado à utilização de novas
tecnologias. Se as prefeituras recorressem à utilização de novas ferramentas
computacionais ao invés da prática atual de reuniões presenciais pré-agendadas,
talvez um número maior de participantes contribuísse para o planejamento
municipal (MAGAGNIN, 2008, p. 31).
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